La Loi Littoral a 30 ans

Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

Nous avons pensé qu’à l’occasion du trentième anniversaire de cette loi dont on entend souvent parler mais que l’on connaît mal, il pouvait être intéressant de faire un rapide état des lieux.

Loi emblématique de la plus grande importance qui a jeté les bases d’une volonté affirmée du législateur de protéger le littoral français.

Bien qu’imparfaite car souvent trop générale et floue, elle a néanmoins permis de limiter sensiblement l’urbanisation de territoires soumis à une forte pression foncière. De nombreuses jurisprudences et des compléments au fil du temps ont enrichi sa portée dans son objectif de protéger le littoral.

Une conséquence directe de la loi Littoral, l’arrêt de projets immobiliers d’envergure, allant des crêtes des collines au rivage :

• Pardigon situé sur les communes de Cavalaire et de la Croix Valmer, 91 hectares, plusieurs centaines de logements prévus.

• La Tessonnière et les Arômes au Rayol-Canadel, 25 hectares, 85 logements.

Ces deux secteurs, Pardigon, La Tessonnière et les Arômes ont été classés « espaces remarquables », inconstructibles par le Conseil d’État, chaque fois après de longues années de procédure engagées par les associations de défense de l’environnement.

• La Coudoulière à Saint-Mandrier. A quelques centaines de mètres du centre-ville, riverain de la plage de la Coudoulière, le site de l’Ermitage, 8 hectares, constitue l’un des derniers témoins du patrimoine naturel et rural de la ville, qui a été acquis par le Conservatoire du Littoral. Voir aussi :  Précisions sur le Domaine de l’Ermitage à Saint-Mandrier

• Sises plus loin du rivage, mais d’importance paysagère majeure : la zone NA de 150 hectares du « Cros du Diable » à La Londe, la zone NA de la colline de la Potence à Hyères, juste au-dessus du vieux Château, de nombreux zonages constructibles sur les piémonts des collines de Bormes et du Lavandou, etc.

• Des permis ou des zonages abusifs sur le littoral même: Extensions de ports en espace remarquable (La Madrague de Giens), des installations de « paillotes en dur » de faux plagistes, sur le domaine public maritime ou communal de nos plages, comme la « zone bleue » à Hyères, le MacDo de Cros de Cagnes, le projet de MacDo de la plage de Bonnegrâce à Six-Fours (des MacDo en guise de plagiste!), ou encore les permis initiaux annulés délivrés aux plagistes de la plage de Pampelonne, et que remplace le Schéma d’aménagement que vient de valider le 15 décembre 2015 le Conseil d’Etat.

• Elle a permis entre autres le classement des 3 Caps, Lardier, Taillat, Camarat et d’une partie de la Corniche des Maures.

Mais sans prendre trop de risque on peut affirmer que c’est une des lois française la moins respectée.

Ce qui donne beaucoup de travail aux juges de la filière administrative : il faut en moyenne 3 ans pour l’instruction d’un PLU au TA de Toulon. Pour exemple le dernier PLU de Cavalaire jugé au TA de Nice était resté 5 ans entre les mains des juges, avant qu’ils prononcent son annulation. On peut aisément imaginer que la portée d’un jugement aussi tardif était très limitée.

Cette carence de la justice administrative, associée à un laisser-faire des services de l’état et de certains élus, crée une ouverture au détournement de la loi. Tous les prétextes sont bons : attrait du développement, crise du bâtiment, loi ALUR etc.

Loi ALUR faite pour produire plus de logements n’est pas adaptée aux communes du littoral qui doivent au contraire avoir une bonne maîtrise de l’urbanisation. Elle ne l’est pas plus pour les territoires à faible densité de construction, dans lesquels certaines communes subissent un accroissement significatif de l’urbanisation sur des zones qui avaient vocation à demeurer naturelles. La suppression du COS et de la surface minimum d’un terrain pour qu’il soit constructible a engendré un désordre important dans beaucoup de municipalités.

Quelques thèmes importants de la Loi Littoral :

Organiser le développement et encadrer l’extension de l’urbanisation : les documents d’urbanisme, PLU et SCoT doivent proposer une vision d’anticipation sur le long terme, de façon à ce que les caractéristiques socioculturelles et écologiques soient préservées, en intégrant la capacité d’accueil des territoires.

Cette notion de capacité d’accueil est de la plus grande importance, d’ailleurs le code prévoit expressément que soient pris en compte dans sa définition :

• la préservation des espaces et milieux terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral,
• la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes,
• les conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont lié.

L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement.

Une imprécision : pas de définition légale du hameau. Ce qui a valu de nombreuses années de procédure à la municipalité de Ramatuelle avec son projet des Combes Jauffret d’une centaine de logements. Dossier du Permis de Construire encore en instruction au TA de Toulon.

Dans les espaces proches du rivage l’extension de l’urbanisation doit être limitée.

Voilà un critère imprécis, la loi parle de surface, d’étendue, de densité des d’opérations d’urbanisation limitée, de distance et de co-visibilité depuis le rivage.

En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale des 100 mètres, seules sont autorisées les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques nécessitant la proximité immédiate de l’eau. Les installations commerciales et/ou touristiques, même temporaires n’entrent pas dans cette catégorie.

La loi protège les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques.

Dans un site remarquable aucune urbanisation nouvelle n’est possible. Seuls des aménagements légers (par exemple chemins piétonniers, ni cimentés ni bitumés, postes d’observation de la faune, postes de secours…) peuvent y être implantés à condition qu’ils ne portent pas atteinte aux sites et à la qualité des milieux.

La loi impose le classement des espaces naturels EBC dans les PLU.
Le plan local d’urbanisme doit classer en espaces boisés, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites.

Ménager des coupures d’urbanisation. L’intérêt de maintenir des coupures d’urbanisation dans les communes littorales est multiple : elles permettent une aération et une structuration du tissu urbain, elles peuvent remplir des fonctions récréatives ou contribuer au maintien et au développement d’activités agricoles. Elles contribuent à la trame verte, aux équilibres écologiques de la biodiversité et permettent le maintien d’un paysage naturel caractéristique. Elles permettent d’éviter l’urbanisation continue du littoral, comme dans les Alpes-Maritimes.

Prise en compte des risques d’incendie et d’inondation. Dans les documents d’urbanisme il doit être intégré une étude des risques. Dans les secteurs sensibles les services de l’État établissent un plan de prévention des risques (PPR).

Protection des eaux de mer : il est interdit de Jeter, déverser ou laisser écouler, directement ou indirectement en mer ou dans la partie des cours d’eau, canaux ou plans d’eau où les eaux sont salées, des substances ou organismes nuisibles pour la conservation ou la reproduction des mammifères marins, poissons, crustacés, coquillages, mollusques ou végétaux, ou de nature à les rendre impropres à la consommation.

Pour bien mettre en évidence que la mise en application la Loi Littoral est chose difficile, nous terminerons notre liste simplifiée des sujets abordés, par cette notion de protection des eaux de mer.

Le dossier très noir des boues rouges de Pechiney en est la plus flagrante démonstration. Cette société située à Gardanne a déversé au cœur du Parc National des Calanques des millions de tonnes de boues rouges, chargées de substances toxiques depuis 50 ans. La conséquence évidente est l’absence de vie aquatique dans un vaste secteur pollué, dont le canyon de Cassidaigne.

Or le préfet de la région Paca vient d’autoriser le 28 décembre 2015, la poursuite pour six ans des rejets toxiques en mer (270 mètres cube par heure chargés d’arsenic, plomb, mercure), par l’usine Alteo de Gardanne filiale de Pechiney.

Le Conseil supérieur de prévention des risques technologiques (CSPRT) rattaché administrativement au ministère de l’écologie, qui le 22 décembre a donné un avis favorable, ne connaissait pas la Loi Littoral.

La Loi Littoral a été traduite dans différents codes, on retrouve ses composantes essentiellement dans le code de l’urbanisme et de l’environnement mais il n’est pas exclu de les retrouver aussi dans d’autres codes. Il est bien évident que cet article n’a qu’une valeur indicative, aussi chaque fois que le lecteur aura besoin d’informations complètes, il devra faire appel à Légifrance.

Enfin on ne peut pas conclure sans évoquer le Conservatoire du Littoral, présent dans un très grand nombre d’opérations de préservation du territoire par des acquisitions, qui se traduisent par une sanctuarisation d’espaces naturels.

Voir reportage de FR3 sur la plage de Ramatuelle et sur la presqu’île de Saint-Mandrier le 29-12-2015 :   http://www.francetvinfo.fr/monde/environnement/la-loi-littoral-a-trente-ans_1251893.html

Le schéma d’aménagement proposé par la municipalité de Ramatuelle a été validé par le décret n° 2015-1675 du 15 décembre 2015. Il avait été prescrit par une délibération du conseil municipal du 30 juin 2008.

Il pourrait être mis en application à partir de la saison 2018, lorsque la nouvelle concession de plage aura été attribuée par l’État à la commune de Ramatuelle et après enquête publique.

L’attribution de concessions pourra alors se faire pour une durée de 10 à 12 ans.

Il a franchi les évaluations de différents organismes administratifs :

• l’avis de l’enquête publique,
• l’avis de la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable,
• l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites,
• l’avis du Préfet du Var,
• l’avis du Conseil national de la mer et des littoraux
• l’avis du Conseil d’État

Objectif défini par la municipalité :

« Équilibre entre protection de l’environnement – stabilité de la plage, biodiversité – et maintien d’une économie balnéaire, qui dans notre région fait vivre des milliers de familles. Quelques jours après la clôture à Paris de la 21e conférence mondiale sur le climat, ce schéma doit aussi être considéré comme une adaptation de l’économie littorale au changement climatique présent et à venir. Il permettra de relocaliser les établissements de plage à l’abri des tempêtes toujours plus violentes et de la mer qui monte. »

Les grandes lignes du schéma d’aménagement :

La diminution des lots de sous-concessions de type « Bains de mer – buvette – restauration » de 27 à 23.
23 établissements seront soit maintenus, soit reconstruits.

En arrière de la plage, à l’arrière le cordon dunaire :
• 6 seront maintenus sur des terrains privés,
• 8 seront reculés sur des terrains publics. Construits en bois et en terre crue ils devront posséder un caractère réversible (démolition facile).

Sur la plage :
• 9 seront reculés vers le pied de dune. Construits en bois ils devront être démontés en basse saison.
Les matelas et parasols, seront toujours installés jusqu’à 5 mètres du bord de mer, à une distance inférieure à 30 m des bâtiments de plage. Leur nombre passerait de 4400 à 3500.

L’évolution des établissements autres que buvette et restauration :

Avant le Schéma d’aménagement :
• 7 de type « loisirs nautiques motorisés »

Avec le Schéma d’aménagement :
• 5 établissements de type « loisirs nautiques motorisés »
• 2 établissements de type « club pour enfants

Quelques rappels :

La loi Littoral du 3 janvier 1986 a jeté les bases d’une volonté affirmée du législateur de protéger le littoral français, tout en permettant le maintien des activités agricoles ou sylvicoles, de l’industrie, de l’artisanat et du tourisme.

La plage naturelle de Pampelonne qui se situe dans un site inscrit, a été classée le 20 janvier 2000 « Espace Naturelle Remarquable » par la Cour Administrative d’Appel de Marseille et confirmée le 13 novembre 2002 par le Conseil d’État.

L’article R 146-2 du code de l’urbanisme qui dresse la liste des aménagements autorisés sur les sites et paysages remarquables a exclu les commerces de plage.

L’amendement Gaïa du 13 décembre 2000, codifié à article L146-6-1 du code de l’urbanisme a permis aux communes confrontées à la gestion d’une plage et son environnement, d’élaborer un schéma ayant pour objet la conciliation entre la préservation de l’environnement et l’organisation de la fréquentation touristique. C’est sur la base de cet amendement que la commune de Ramatuelle a pu établir et faire valider son schéma d’aménagement.

Le Décret Plages du 26 mai 2006 précise :

« Le concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l’espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire. Ces activités doivent avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l’usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu’avec la vocation des espaces terrestres avoisinants.
Un minimum de 80 % de la longueur du rivage, par plage, et de 80 % de la surface de la plage, dans les limites communales, doit rester libre de tout équipement et installation.

Seuls sont permis sur une plage les équipements et installations démontables ou transportables ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement au sol et dont l’importance et le coût sont compatibles avec la vocation du domaine et sa durée d’occupation. Les équipements et installations implantés doivent être conçus de manière à permettre, en fin de concession, un retour du site à l’état initial. Leur localisation et leur aspect doivent respecter le caractère des sites et ne pas porter atteinte aux milieux naturels……. »

Or, on trouve à Pampelonne une grande variété de commerces, dont les structures sont permanentes, non démontables, bien éloignés de la seule activité légale concernant les plages naturelles qui ne sont pas situées en espace remarquable et qui doit avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et des bains de mer. Les commerces de vêtements, de chaussures, ou de massages, pour certains ouverts toute l’année, s’exercent évidemment en toute illégalité.

Conclusion :

Nous pouvons dire que si ce schéma d’aménagement n’est pas parfait, il a le mérite de mettre fin à une longue période durant laquelle la loi était largement bafouée.

L’objectif du schéma, de limiter l’érosion de la plage, de reconstituer le cordon dunaire et de protéger le biotope mis à mal par une forte fréquentation ne peut qu’être validé.

La réduction du nombre des commerces de plage et l’obligation de démonter les structures abritant les 9 établissements qui seront implantés sur la plage représentent une avancée satisfaisante.

Nous attendons la réaction des plagistes qui avec beaucoup de force ont critiqué ce Schéma.

La loi ALUR du 24 mars 2014 est vaste, aujourd’hui nous ne nous intéresserons qu’aux deux points qui apparaissent être les plus importants pour la maîtrise de l’urbanisation de nos communes du littoral : les outils de substitution au COS et à la surface minimale constructible.

Un dialogue entre associations de défense de l’environnement, nous a permis de mettre évidence que si à peu près toutes les municipalités travaillaient sur leur PLU, aucune stratégie générale concernant la maîtrise de l’urbanisation et le choix des moyens qui permettent de ne pas libérer les droits à construire ne se dégageait.

Il semble que les outils qui permettent de remédier à la suppression du COS sont les critères d’emprise au sol et des espaces verts.

Nous avons tenté de proposer une solution.

Par exemple, si dans une zone du PLU, avant la loi ALUR le COS était de 0.2 et la hauteur maximum de R + 1, cas très fréquemment rencontré, dans la modification d’un PLU, afin de conserver les mêmes droits à construire, il convient d’imposer une emprise au sol maximum de 20 %.

Pour intégrer la possibilité de construire sur 1 niveau ou sur 2 niveaux (R + 1) il faut préciser :

• « Dans le cas d’une construction du type R + 1, la somme des deux emprises : R et R + 1 ne doit pas excéder l’emprise au sol autorisée ».

• « la surface occupée par des parties annexes, du type garage, cellier, local technique, non considérées comme habitable n’est pas comptée dans l’emprise au sol autorisée ».

Ensuite le pourcentage des espaces verts reste à apprécier mais ce n’est pas un critère déterminant d’un accroissement de l’urbanisation.

Quant à la surface minimum constructible qui n’existe plus, elle se décline de fait, par l’emprise au sol et le pourcentage des espaces verts retenus.

Commentaire :

Nous ne pouvons pas retenir le fait que la loi ALUR serait une fatalité que nous devrions subir. Certes un de ses objectifs est de favoriser la production de logements dans les villes où ils font défaut, ce n’est pas le cas dans nos localités du littoral. Bien au contraire, souvent nous disposons d’un grand nombre de logements anciens disponibles.

Nous devons considérer que la politique d’urbanisation d’une commune, voire d’une intercommunalité, n’est pas dictée par la loi ALUR mais elle est définie par les élus en concertation avec la population et les associations compétentes.

Ainsi en a décidé le législateur en produisant la loi sur la Décentralisation dont le premier volet du 2 mars 1982, ouvre des compétences nouvelles aux collectivités locales en matière d’urbanisme.

La loi ALUR quant à elle propose aux auteurs des documents d’urbanisme des outils, des règles pour mettre en œuvre la politique qu’ils auront définie.

Nous pourrions revenir sur un extrait en bas de page 1, de la fiche ministérielle : « Suppression du COS et de la superficie minimale des terrains constructibles »

« Ces deux outils (Le législateur fait référence au COS et à la surface minimum constructible) également peu compatibles avec les objectifs de mixité sociale, disparaissent pour inciter les auteurs du PLU à établir un dispositif réglementaire qui traduise le projet de la collectivité à partir de l’ensemble des outils à leur disposition.
Il s’agit en effet de privilégier la combinaison des outils permettant de formaliser une véritable réflexion sur les formes urbaines dans le règlement notamment les règles de hauteur, gabarit, volume, emprise au sol, ou implantation par rapport aux limites séparatives. »

À la lecture de ce texte, nous pourrions aussi imaginer d’adopter la notion de volume préconisée par le législateur, telle qu’utilisée avant le PLU et le POS dans les Plans d’Urbanisme de Détail.

Il s’agirait alors d’indiquer un nombre de m3 constructible par m2 de terrain disponible.

En conclusion :

Nous encourageons toutes les associations à être attentives aux évolutions en cours du PLU de leur commune, sans oublier de nous faire part de leurs observations : info@udvn83.fr

Mais dans nos réflexions, il convient d’intégrer les conséquences engendrées par l’annulation au T.A. d’un PLU, suite à un recours. Le PLU précédent, celui qui était valide avant modification, deviendrait à nouveau le document d’urbanisme de référence, tout en étant illégal puisque sans COS, tel que décrit ci-dessus.

Ne pas oublier que les communes encore sous le régime d’un POS, conservent le COS et la surface minimum constructible, jusqu’à leur passage au PLU, qui devra se faire au plus tard le 20 mars 2017.

Présentation de la Charte des relations entre l’État, le Mouvement associatif et les Collectivités Territoriales.

Sur le plan international,

25 juin 1998, la convention internationale d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, est signée par trente-neuf états.

Sur le plan national,

28 février 2005, Charte de l’environnement. L’article 7 pose le principe de la participation du public aux décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement.

14 février 2014 : Charte des relations publiques entre l’État, le Mouvement associatif et les Collectivités territoriales. Elle organise la participation des associations dans le débat public.

Fondement :

Des relations fondées sur des conventions d’objectifs, la conduite de projets dans la durée, la transparence des engagements pris et l’évaluation des contributions à l’intérêt général au regard des moyens mobilisés.

Principes :

Les relations partenariales se construisent par l’écoute, le dialogue, et par le respect des engagements, des rôles et des fonctions de chacun.

Les collectivités territoriales respectent l’indépendance des associations, en particulier leur fonction d’interpellation et la libre conduite de leurs projets.

Elles considèrent les associations comme des partenaires à part entière des politiques publiques.

Pour l’avenir, les règles de partenariat inscrites dans cette charte constitueront des principes d’action partagés entre les trois parties. (État, associations Collectivités locales)

23 octobre 2015 : Code des relations entre le public et l’administration.

Le nouveau code rassemble les règles qui régissent les relations entre le public et les administrations jusqu’ici éparses et pour partie jurisprudentielles. (Rapport au président de la République)

Relations entre la Charte et le Code :

Distinguer clairement dans les rapports entre l’État, les collectivités territoriales et les associations ce qui relève de l’évaluation des actions partenariales de ce qui relève du contrôle de l’application des lois et règlements. (3.7 de la Charte)

Conclusion :

La Charte apporte aux élus, aux services de l’État et aux associations un cadre ambitieux et légal afin que leurs relations se déroulent dans un contexte de forte concertation, avec un objectif de succès dans tous les domaines de la vie démocratique.

Question :

Pouvons-nous espérer que les services de l’État et les élus accepteront de prendre en considération cette charte qui a pour origine « l’Europe » et qui a été ratifiée par la France, alors que fréquemment ils sont pris en défaut pour une « erreur » de lecture de la loi ?

Consulter la charte:    CHARTE ETAT ASSOCIATIONS

Dans la perspective de la révision du SCoT du Golfe de Saint-Tropez, sous l’égide de l’UDVN83, les associations locales ont préparé un document qui pourrait servir de base à tous les travaux en relation avec l’élaboration des documents d’urbanismes des communes du littorale, PLU ou SCoT.

Voir:

• PRESERVATION DES ESPACES COLLINAIRES 28-10- 2015
• DOCUMENT ANNEXE A 28-10-2015
• DOCUMENT ANNEXE B 28-10-2015
• DOCUMENT ANNEXE C 28-10-2015
• DOCUMENT ANNEXE D 28-10-2015